慈禧挪用鉅額海軍軍費為自己修建頤和園並興建“三海工程”（北海、中海、南海），是晚清政局腐朽透頂的一個最明顯的標誌。
在內憂外患不斷、財政幾瀕破產、統治岌岌可危已到朝不保夕的險境之中，她竟能動用鉅額軍費為滿足自己“頤養”、遊樂之慾而大興土木、修建奢華園林，且無人敢於勸阻，不能不說大清王朝的“氣數”將盡了。
為何獨獨“看中”海軍
慈禧性喜享樂，曾幾次想重修剛被英法聯軍焚燬的圓明園，終因花費實在太大且在恭親王奕欣、醇親王奕譞及李鴻章等一批王公大臣或明或暗的聯手反對下不了了之。此後，“修個花園”始終是她的一個“情結”。到了1877年冬，在慈禧的幾次打壓下，奕欣已經失勢，奕譞卻日漸得寵。或許是為了彌補當年曾經反對重修圓明園之“過”，使自己在慈禧面前更得寵幸，奕譞就想以在昆明湖邊設機器局的名義，為慈禧重建與圓明園一同被焚、原建於乾隆年間的清漪園，但也為人所阻，未得實現。不過，奕譞此後卻一直惦記著為太后“修園”邀寵。耿耿此心，將近十年。
1886年，慈禧藉口即將結束垂簾聽政，想建個花園以“頤養天年”，而這時早已主持軍國大計、受命總理新成立不久的海軍衙門事務的奕譞奉慈禧之命巡閱北洋海防時，趕忙上了《奏請復昆明湖水操舊制折》。原來當年乾隆皇帝，海軍衙門會同經理。”他知道，要找出這樣的 “歷史依據”更有合法性。
就在上奏當日，奕譞即奉接“依議”的慈禧懿旨。這樣，一年前剛剛成立的海軍衙門就負責起恢復在昆明湖“水操”“練兵”的舊制。名為“水操”，實為給太后修園。在昆明湖“水操”，皇上和皇太后自然要“臨幸”，各種設施自然不能簡陋，所以奕譞在另一份奏摺中“順理成章”地寫道：“因見沿湖一帶殿宇亭臺半就頹圯，若不稍加修葺，誠恐恭備閱操時難昭敬謹”，因此“擬將萬壽山及廣潤靈雨祠舊有殿宇臺榭並沿湖各橋座、牌樓酌加保護修補，以供臨幸”。修園就在恢復水操舊制和籌建昆明湖水師學堂這種冠冕堂皇的名義之下正式開始，經費自然從海軍出。
1887年1月末，昆明湖水師學堂的開學典禮竟“不避嫌”，與專門為慈禧太后過生日受賀而建的金碧輝煌、氣勢宏大的排雲殿的上樑典禮同日舉行；3 月中旬，清政府以光緒的名義釋出上諭，將清漪園改名為頤和園，不久水師學堂的內外學堂先後竣工，還安裝有電燈、鍋爐房等“現代化”裝置。
從1886年到1894年，頤和園一直修園未停，究竟動用了多少海軍經費，準確數字已難考訂，因為統治者其實也“做賊心虛”，唯恐為世人所知，所以早就由海軍衙門奏請，將其各項雜支用款不用造冊報戶部核銷。根據相關史料研究推算，多數研究者認為花費達兩三千萬兩白銀之多。
“秘密財政”的後果
北洋海軍在1888 年正式成軍時，其實力大大超過日本海軍，然而此後至甲午戰爭前的六年，由於經費緊張便未再添置一艦、未再更新一門火炮。1891年4月，戶部乾脆明確要求停購艦上大炮、裁減海軍人員。以後，正常維修都不能保證。相反，這六年中，日本平均每年添置新艦兩艘，日本天皇甚至節省宮中費用，撥“內帑”以充造船買船費用。兩相對照，夫復何言！也正是在這幾年間，世界海軍造艦水平和艦載火炮技術都有飛速發展，艦速與火炮射速都有大大提高。到甲午海戰時，日本艦隊的航速與火力都大大超過北洋艦隊。其實，中日海戰的勝負在此時已經判定。
事情還不止於此，一條重要的戰略鐵路，也因“修園”而停建。當時，沙俄正在加緊修建東方鐵路，直接威脅到“龍興之地”中國東北的安全，日本一直在朝鮮“挑事”，李鴻章意識到東北、朝鮮受到日本、俄國嚴重威脅，很有可能成為多事之區，立即在1890年3月會同總理衙門上奏朝廷，提出由當時兼管鐵路的海軍修建打通山海關內外的“關東鐵路”以加強防務，以便戰時運兵、運送軍用物資。此奏立即得到朝廷批准，諭令李鴻章督辦一切事宜。
但是，李在1891年夏給海軍衙門一封催要修建具有戰略意義的關東鐵路撥款信中，卻不能不首先詳盡報告為太后的頤和園買燈器的情況：“頤和園電燈、機器全分業經分批解京，並派知州承霖隨往伺候陳設”；他強調這批電燈是趁廣東水師學堂的德國魚雷教官回國休假時“令其親往德廠訂購，格外精工，是西洋最新之式，前此中國所未有”。最後，才簡單提及修路經費問題，足見要款之不易。然而，到1893年，戶部為替“老佛爺”祝壽，還是要“商借”海軍關東鐵路經費200萬兩，因每年築路專款恰為200萬兩。李鴻章無奈，只得照辦，已修至山海關、購地已至錦州、具有重要軍事意義的關東鐵路，只得在甲午戰爭爆發前夜的關鍵時刻停建！
慈禧當然知道如此修園會招世人強烈不滿，因此在以光緒之名釋出的上諭中專門強調：“此舉為皇帝孝養所關，深宮未忍過拂，況工用所需，悉出節省羨餘，未動司農正款，亦屬無傷國計。”所謂“羨餘”，是指賦外無名雜稅；“司農”原是漢代主管錢糧的官名，清代因戶部主管錢糧田賦，此處指戶部主管的“正款”。“未動正款”“無傷國計”，恰恰“欲蓋彌彰”，純屬“此地無銀三百兩”。
顯然，只有以海軍的名義才能“名正言順”地修園，才能巧妙地無修園之名而有修園之實。以慈禧的地位之尊尚需有一個“正當”的理由，遑論他人！
管住皇帝的“錢袋子”
從制度上說，之所以能以“練海軍”的錢給慈禧修花園，是“皇家財政”與“國家財政”不分的結果，再次證明了政府權力應受制約和財政公開的重要性。當權力不受制約、實行“秘密財政”時，掌權者當然可以隨心所欲地支配財政。然而，掌權者不受限制為所欲為地“花錢”固然可以痛快一時，但最終是包括統治者在內的全社會利益受到重大損害：慈禧執意為己“修園”一了夙願，端的是心花怒放，但這是甲午戰爭失敗的重要原因；而甲午慘敗，恰恰是清王朝走向滅亡的重要一步。
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