聖人治理民眾，是從根本上考慮問題的，並不以滿足民眾慾望為轉移；他只希望給民眾帶來實際利益罷了。所以當君主對民眾施用刑罰的時候，他並不是憎恨民眾，而是從愛護他們的根本利益出發的。刑罰嚴峻，民眾就安寧；賞賜太濫，奸邪就滋生。所以治理起民眾來。刑罰嚴峻是國家太平的首務，賞賜太濫是國家混亂的根源。民眾的本性是喜歡賞賜而不喜歡刑罰。所以明君治理國家時，明定獎賞、民眾就努力立功；刑罰嚴厲，民眾就服從法令。民眾努力立功，政府的事務就不受侵擾；民眾服從令，奸邪就無從產生。所以治理民眾，要把奸邪禁止在尚未發生之時；用兵作戰．要使一切服從打仗的要求深入民心。禁令能先治本的才有效，用兵能服民心的才能服，聖人治理民眾，因為先治本，所以能強大；因為先服心，所以能取勝。國家大事要爭先恐後而統一民心，專行公務來杜絕私慾，獎賞告奸、奸邪就不會產生，明定法度、政務就不會煩亂。能做到這四點的。國家就強盛；不能做到這四點的，國家就衰弱。國家之所以強大，靠的是政治措施；君主之所以尊貴。靠的是權力。所以，明君有權力和政治措施。昏君也有權力和政治措施，結果漸顯不同，是因為各自確立的原則有別。所以明君掌握權勢而地位尊貴，統一政綱而國家太平。所以，法令是稱五天下的根本，刑罰是愛護民眾的根本。
民眾的本性是好逸惡勞。安逸就要荒廢。荒廢就治理不好。治理不好就要混亂；如果賞罰不能在全國實行，國家事業就必定得不到發展。所以想要建立大功而難於吸引民眾力量，大功是不可能期望成就的；想要搞好法治卻難於改變舊俗，民眾的混亂局面是不可能期望治理好的。所以治理民眾沒有一成不變的常規，只有法度才是治世的法寶。法度順應時代變化就能治理國家，統治方式適合社會情況就能收到成效。所以，民眾質樸的話。只要用褒貶進行控制就可以治理好；社會開化的話，只有用刑罰加以束縛才能使人馴服。時代有了發展而統治方式一成不變的，社會必然危亂；智慧普遍提高而禁令規定一成不變的。國家必被削弱。所以聖人治理民眾，法制和歷史時期同步發展，禁令和智慧水平同步變更。
能在農耕方面充分發揮力量的社會就富裕，能在戰爭領域充分調動力量的國家就強盛，而富強得以持續發展的，就可以稱王天下。所以稱王天下的途在於開創什麼，阻止什麼；能夠阻止奸邪行為的，必能稱王天下。所以稱王天下的方略不是依靠外部不亂。而是依靠自身的不可擾亂。指望外部不亂而立國治民，國家就會削弱；指望自身的不可擾亂而推行法治，國家才能興盛。所以賢明君主治理國家時，立足幹不可擾亂的方略。民眾以爵位為尊貴，君主權勢就重。所以賞賜有功的人，把爵位賜給勝任的人。壞人就無可乘之機。專心發展實力的國家，爵位就會貴重起來；爵位貴重起來，君主就會受到尊敬；君主受到尊敬，就一定能稱王天下。不事耕戰而依賴私學的國家，爵位就要被人看得輕賤；爵位被人看得輕賤，君主的威望就要降低；君主威望降低的話，國家必致削弱。所以立國用民的一般法則在於：能夠禁閉外勢、阻塞私行而著眼於自強自力，就可以達到稱王天下的目的。
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