中宗孝宣皇帝中神爵元年（庚申、前61）
漢紀十八 漢宣帝神爵元年（庚申，公元前61年）
春季，正月，漢宣帝第一次前往甘泉宮，在泰祭祀天神。三月，前往河東郡，祭祀后土神。漢宣帝頗仿照武帝舊例，小心謹慎地遵守齋戒祭祀之禮，又採納方士的意見增修神祠。漢宣帝聽說益州有金馬神和碧雞神，可以透過祭禮請到，於是派諫大夫蜀郡人王褒攜帶皇帝符節前去尋找。
當初，漢宣帝聽說王褒很有才幹，召見他，命他作了一篇《聖主得賢臣頌》。文中說到：“賢才，是國家的工具。任用的官吏賢能，辦事進退簡易，又能普遍獲得良好的功效；使用的工具鋒利，花費很少的力量就能取得很多的成果。所以，如果工匠使用的工具不夠鋒利，即使勞筋動骨，終日辛苦；而使用精巧的工具，則能鑄造出‘干將’寶劍。假使派眼神好的離婁負責測量，魯班砍削木材，測量百丈面積，修建五層高臺也不會失誤，這是因為用人得當。蠢人騎劣馬，即使勒破馬嘴，抽壞馬鞭，也不能前進；而由精於騎術的王良騎乘名種良駒，由善於改進車輛的韓哀侯駕駛快疾的寶馬拉著馬車周遊天下，即使是萬里之遙，也不過喘口氣的工夫就能到達，為什麼這麼快呢？因為人馬相得益彰之故。所以，身穿涼爽的麻布衣的人，不苦於盛夏的暑熱；身穿溫暖柔軟的貂、狐皮衣的人，不擔憂嚴冬的寒冷。原因何在？因為他們擁有相應的工具而易於防備。賢人、君子，也正是聖明的君王易於治理天下的工具。從前，周公為了接待賓客，吃一頓飯要停頓三次，沐浴一次要束起三次頭髮，所以才會出現監獄空閒的盛世；齊桓公在庭中燃起火炬，為的是不分晝夜地接待賢士，所以才能九合諸侯，稱霸天下。由此看來，作為君王，只有首先不辭辛苦地訪求賢才，然後才能享受所得賢才給他帶來的安逸。作為人臣也是如此。過去，賢能的人在沒有受到君王的賞識之前，貢獻策略，君王不用；陳述建議，君王不聽；作官不能施展他的能力，遭斥逐也並非有什麼過失。所以，伊尹曾經揹著飯鍋菜板去做廚師，姜太公曾經操刀殺牛，百里奚曾經自賣，甯戚曾經餵牛，都經歷過憂患及至遇到聖主明君，出謀劃策都符合主上的心意，規勸進諫立即被主上接受，無論進退都能顯示其忠心，擔任官職也能施展其本領，接受君王賜給的封爵、土地，光宗耀祖。所以，世間必須先有聖明智慧的君王，然後才有賢能的臣子。虎嘯而興風，龍飛而生雲，蟋蟀到秋天才鳴叫，甲蟲在陰溼崐處才會出現。《易經》上說：‘飛龍在天，有利於選拔賢才。’《詩經》上說：‘濟濟賢才，生於周國。’所以，世道太平，君主聖明，才俊之士自會來臨。君王勉力於上，人臣恭謹於下，聚精會神，相得益彰，即使用伯牙演奏他的‘遞鍾’名琴，逢蒙使用他的‘烏號’神弓也不足以比喻君臣之間的融洽。所以聖主必須等待賢臣來輔佐，才能光大功業；賢臣只有等待聖主的賞識，才能顯示才幹。上下互相需要，彼此欣悅，這是千年一次的際遇，言論見解無所猜疑，猶如羽毛遇到順風，巨鯨縱橫大海，如此得意，那麼何禁不止，何令不行？聖賢的教化，必將傳播四方，永無窮盡。所以，聖主不必處處窺望就已看得明白，不必時時側耳就已聽得清楚，使天下太平的責任已經盡到，安樂悠閒的願望已經實現，祥瑞自然降臨，壽命自然無疆，何必像彭祖那樣俯仰屈伸，像王僑、赤松子那樣呼吸吐納，去尋覓與世隔絕的仙境呢！”此時，漢宣帝頗喜好神仙之術，所以王褒在文中特別提及。
京兆尹張敞也上書規勸漢宣帝說：“希望明主經常忘掉乘車騎馬的嗜好，疏遠方士的虛言妄語，留心於帝王之術，太平盛世可望出現。”於是漢宣帝將擔任待詔的方士全部罷斥。最初，自趙廣漢死後，擔任京兆尹一職的人都不稱職，只有張敞能繼續趙廣漢的政績，他的謀略、聰明雖不如趙廣漢，但能以儒家經術加以輔助。
漢宣帝頗注重修飾，其宮室、車馬、服飾都超過漢昭帝之時。外戚許、史、王氏家族尊貴受寵。諫大夫王吉上書漢宣帝說：“陛下以聖明的資質總攬萬方事務，專心思慮天下大事，將實現太平盛世。每次頒下詔書，百姓們就如同生命重新開始一樣歡欣鼓舞。我想，這種情況可以說是陛下對百姓的最大恩德，卻不能說是為政的根本。想使國家大治的聖主並不經常出現，而如今的公卿大臣有幸遇到聖主出現，言聽計從，但未能制定出建立萬世基業的長遠規劃，未能輔助聖明君主創立可與夏、商、週三代媲美的太平盛世。當今的政務主要著眼於朝會、財政報告、審判、處理訟案而已，這並非建立太平盛世的基礎。我聽說，老百姓雖然軟弱，卻無法戰勝他們；雖然愚昧，卻不可欺騙他們。聖主獨處深宮，所作的決定，恰當則受到天下人的稱頌，失當則被天下人紛紛議論，所以應小心地挑選身邊的助手，審慎地擇用執行命令的官員。使身邊的助手能夠幫助君王端正自身，執行命令的官員能夠宣示聖德，這才是君王的根本要務。孔子說：‘使君王平安、百姓得到治理，沒有比推行禮更好的了。’這不是一句空話。作為君王，在尚未制定出新的禮儀之前，應引用古代聖明君王制定的、與當今情況相適應的禮付諸實施。我希望陛下能上承天心，發展崐大業，與公卿大臣以及儒生一起研究古代的禮儀制度，推行聖王的制度，使全體百姓都能達到仁義、福壽的境地。果真如此，風俗怎會不如周成王、周康王之時，壽命怎能不像殷高宗武丁！謹將我看到的當前人們所追求的不合於正道的現象分別列出，奏明陛下，請陛下裁決。”王吉認為：“當今世俗，娶妻、嫁女的費用沒有節制，使貧苦的人無力承擔，以至於不敢生孩子。再有，列侯娶天子的女兒，稱為‘尚公主’，國人娶諸侯王之女，稱為‘承翁主’，讓男子事奉婦女，丈夫屈從妻子，顛倒了陰陽之位，所以才多次發生女人為亂的情況。古人在衣服、車馬方面，嚴格規定了尊卑貴賤的區別；如今卻上下不分，混亂一團，人人各隨自己的喜好製作，所以貪圖財物，追求利祿，甚至連死都不怕。周朝之所以能不用刑罰而使天下大治，是因為他們都將邪惡禁絕在發生之前。”又說：“舜、湯不用三公、九卿的後代而遴選皋陶、伊尹，不仁之人自然遠去。如今卻使庸俗官吏的子弟因其父兄的關係得以擔任官職，這些人大多驕橫傲慢，不通古今，無益百姓。應公開徵選賢能人才，廢除保薦子弟為官的‘任子令’；陛下的外家和故舊，可以賞賜豐厚的財物，卻不宜讓他們身居重要官位。除去‘角抵’遊戲，減少樂府藝人，節省尚方用度，在天下人面前明確表示提倡節儉。古代的工匠不雕刻細緻的裝飾，商賈不販賣奢侈物品，並非古代的工匠和商賈唯獨賢明，而是政令教化使他們如此的。”漢宣帝認為王吉的話迂腐可笑，並不重視，於是王吉以有病為藉口，辭職回鄉。
義渠安國到達羌中，召集先零部落眾首領三十餘人前來，將其中最為桀驁狡猾者全部殺死，又縱兵襲擊先零人，斬首一千餘級。於是引起歸附漢朝的各羌人部落和歸義羌侯楊玉的憤怒怨恨，不再信任、順服漢朝，於是劫掠弱小種族，侵犯漢朝邊塞，攻打城池，殺傷官吏。義渠安國以騎都尉身分率領二千騎兵防備羌人，進至浩，遭到羌人襲擊，損失了很多車馬輜重和武器。義渠安國率兵撤退，到達令居，奏聞朝廷。
此時，趙充國年紀已七十有餘，漢宣帝認為他已老，派丙吉前去問他誰能擔任大將。趙充國回答說：“誰也不如我合適。”漢宣帝又派人問他說：“你估計羌人會怎樣？應當派多少人？”趙充國說：“百聞不如一見，行兵打仗之事難以遙測，我願趕到金城，畫出地圖，制定方略，再上奏陛下。羌人不過是戎夷小種，逆天背叛，不久就會滅亡，希望陛下將此事交給老臣來辦，不必擔憂。”漢宣帝笑著說：“可以。”於是調發大兵前往金城。夏季，四月，派趙充國率領金城軍隊進攻西羌。
六月，東方天空出現異星。
趙充國來到金城，等騎兵集結到一萬名時，打算渡過黃河，怕遭羌軍攔擊，便於夜晚派出三名軍校悄無聲息地先行偷渡，渡河後立即設立營陣，正巧天色已明，於是大軍依次全部渡過黃河。羌軍約百名騎兵出現在漢軍附近，趙充國說：“我軍現在兵馬勞乏，不能賓士追擊，這都是敵人的精銳騎兵，不易制服，又怕是敵人的誘兵。我們此戰的目標是要將敵軍全部消滅，不能貪圖小利！”下令全軍不準出擊。趙充國派人到四望峽偵察，發現峽中並無敵兵。崐夜晚，趙充國率軍穿過四望峽，抵達落都山，召集各位軍校、司馬說道：“我知道羌人不懂用兵之法了。假如羌人派兵數千，堵住四望峽，我軍怎麼進得去呢！”
趙充國經常注意向遠處派出偵察兵，行軍時一定做好戰鬥準備，紮營時一定使營壘堅固，他特別老成持重，愛護士卒，必先制定好作戰計劃，然後再進行戰鬥。他率軍向西來到西部都尉府，每天都用豐富的飲食讓將士們飽餐，將士們都願意為他所用。羌軍多次挑戰，趙充國堅守不出。漢軍從抓到的羌軍俘虜口中得知，羌人各部首領多次相互責備說：“告訴你不要造反，如今天子派趙將軍率軍前來，趙將軍已然八九十歲了，善於用兵，現在我們就是想一戰而死，辦不到嗎！”最初，、兩部首領靡當派其弟雕庫來報告西部都尉說：“先零部企圖造反。”幾天後，先零部果然造反。雕庫同族的人有不少在先零部中，於是都尉將雕庫留為人質。趙充國認為雕庫無罪，便將其放回，讓他轉告羌人各部首領說：“大兵前來，只殺有罪之人，請你們自相區別，不要與有罪者一同去死。天子要我告訴各部羌人，犯法者只要能主動捕殺同黨，就可免罪，仍按功勞大小賜給數量不同的錢財，並將捕殺之人的妻子兒女和財物全部賜給他。”趙充國打算先以威信招降、及其他被先零部脅迫的羌人部落，瓦解羌人聯合叛漢的人計劃，等到他們疲憊不堪時，再發動攻擊。
此時，漢宣帝已徵發內地郡國的軍隊達六萬人。酒泉太守辛武賢上奏說：“各郡軍隊都屯紮在南山，使北部邊疆空虛，其勢難以長久。如等到秋冬季節再出兵，那是敵人遠在邊境之外的策略，如今羌人日夜不停地進行侵擾，當地氣候寒冷，漢軍馬匹不能過冬，不如在七月上旬，攜帶三十日糧，自張掖、酒泉分路出兵，合擊鮮水之畔的、兩部羌人。雖不能全部剿滅，但可奪其畜產，擄其妻子兒女，然後率兵退還，到冬天再次進攻。大軍頻繁出擊，羌人必定震恐。”漢宣帝將辛武賢的奏章交給趙充國，命他發表意見。趙充國認為：“每匹馬要載負一名戰士三十日的糧食，即米二斛四鬥，麥八斛，再加上行裝、武器，難以賓士追擊。敵人必然會估計出我軍進退的時間，稍稍撤退，追逐水草，深入山林。我軍隨之深入，敵人就佔據前方險要，扼守後方通路，斷絕我軍糧道，必使我軍有傷亡危險的憂慮，受到夷狄之人的嘲笑，這種恥辱千 年也無法報復。而辛武賢認為可以擄奪羌人的畜產、妻子兒女等，這怕是一派空話，不是最好的計策。先零為叛逆禍首，其他部族只是被其脅迫，所以，我的計劃是：捨棄、兩部昏昧不明的過失，暫時隱忍不宣，先誅討先零，以震動羌人，他們將會悔過，反過來向善，再赦免其罪，挑選瞭解他們風俗的優秀官吏，前往安撫和解。這才是既能保全部隊，又能獲取勝利、保證邊疆安定的策略。”
漢宣帝將趙充國的奏章交給公卿大臣們討論，大家都認為：“先零兵力強盛，又依仗、的幫助，如不先破、，就不能進攻先零。”於是漢宣帝任命侍中許延壽為強弩將軍，就地任命酒泉太守辛武賢為破羌將軍，頒賜詔書嘉勉辛武賢的建議，並寫信責備趙棄國說：“如今到處都在向前方輸送軍糧，使百姓受到煩擾，將軍率領大軍一萬餘人，不及早利用秋季水草茂盛的時機，爭奪羌人的牲畜、糧食，卻要等到冬季再行出擊，但那時羌人都會積蓄糧食，多數藏匿於深山之中，據守險要，而將軍士卒寒苦，手足皸裂，難道會有利嗎！將軍不念國家耗費巨大，只想拖延數年而取勝，哪位將軍，不願這樣！現在詔令破羌將軍辛武賢等率兵於七月進擊、，將軍率兵同時出擊，不得再有遲疑！”
趙充國上書漢宣帝說：“陛下上次賜我書信，打算派人勸諭部羌人，大軍將會前來，但漢朝並不是要征討他們，以此來瓦解羌人聯合叛漢的計劃。所以我派部首領雕庫去宣示天子盛德，、兩部羌人都已聽到了天子的明詔。如今先零羌首領楊玉憑藉山中樹木岩石自保，並尋機出山騷擾，而羌並無冒犯行為，卻放過有罪的先零，先打無辜的羌，一個部族起來叛亂，卻給兩個部族留下傷害，實在違背陛下原來的計劃！我聽說兵法上講：‘不足以進攻的力量，用於防守卻能有餘。’又說：‘善於打仗的人，能主動引誘敵人，而不被敵人所引誘。’如今羌企圖進犯敦煌、酒泉，本應整頓兵馬，訓練士卒，等待敵人前來，坐在那裡，用引誘敵人的戰術，以逸擊勞，這才是取勝之道。現在唯恐二郡兵力單薄，不足防守，卻出兵進攻，放棄引誘敵人的戰術，而被敵人所引誘，我認為不利。先零羌打算背叛我朝，所以才與、化解怨仇，締結盟約，但其內心深處不能不害怕漢軍一到而、背叛他們。我認為先零時常希望能先為、解救危急，以鞏固他們的聯盟。先攻羌，先零肯定會援助他們。現在，羌人的馬匹正肥，糧食正多，攻擊他們，恐怕不能造成傷害，而正好使先零有機會施德於羌，鞏固其聯盟，團結其黨羽。先零鞏固其聯盟之後，會合精兵二萬餘人，脅迫其他弱小部族，歸附者逐漸增多，像莫須部羌人之類的弱小部族，要想脫離其控制就不容易了。果真如此，則羌人兵力逐漸增多，要征討他們，就需增加幾倍的力量，我恐怕國家的憂煩困擾，當以十年計，而不只二三年了。按我的計劃，先誅殺了先零，則、之流不必再勞煩軍隊，就可順服。如先零已經誅殺，而、等仍不肯屈服，等到明年正月再攻擊他們，則不但合理，而且適時。現在進兵，實在看不到有什麼利益！”戊申（二十八日），趙充國奏聞朝廷。秋季，七月甲寅（初五），漢宣帝頒賜詔書，採納趙充國的計劃。
於是趙充國率兵進抵先零地區。羌人屯兵已久，戒備鬆懈，忽見漢軍大兵來到，慌忙拋棄車馬輜重，企圖渡過湟水，道路狹窄，趙充國率軍緩緩前行，驅趕羌軍。有人對趙充國說：“要取得戰果，推進速度不宜遲緩。”趙充國說：“這是走投無路的敵兵，不可逼迫太急。緩慢追擊，他們只逃跑不回頭；逼迫太急，則回頭死戰。”各位軍校都說：“有理。”羌人掉入水中淹死數百人，投降及被漢軍所殺達五百餘人，漢軍繳獲馬、牛、羊十萬餘頭，車四千餘輛。漢軍行至地，趙充國下令不得焚燒羌人村落，不得在羌人耕地中牧馬。羌聽說後，高興地說：“漢軍果然不打我們！”其首領靡忘派人前來對趙充國說：“希望能讓我們回到原來的地方。”趙充國上奏朝廷，未得到迴音。靡忘親自前來歸降，趙充國賜其飲食，派他回去告諭本部羌人。護軍及以下將領都說：“靡忘是國家叛逆，不能擅自放走！”趙充國說：“你們都只是為了文墨之便，自我營護，並不忠心為國家著想！”話未講完，詔書來到，命靡忘將功贖罪。後羌終於未用兵而平定。
漢宣帝下詔書命破羌將軍辛武賢、強弩將軍許延壽率兵前往趙充國屯兵之處，於十二月與趙充國會合，進攻先零。當時，羌人投降漢軍已一萬有餘了，趙充國估計羌人肯定要失敗，打算撤除騎兵，以步兵在當地屯墾戍衛，等待羌人因自身疲憊而敗亡。奏章寫好，還未上奏，恰於此時接到漢宣帝命其進兵的詔書。趙充國的兒子中郎將趙感到害怕，便讓幕僚去勸趙充國說：“假如出兵會損兵折將，傾覆國家，將軍堅持己見，防守不出也還可以。而如果只是利與弊的區別，又有什麼可爭執的呢？一旦違背了皇上之意，派御史前來責問，將軍本身不能自保，又怎能保證國家的安全！”趙充國嘆息說：“這話是多麼不忠！若是原來就採納我的意見，羌人能發展到這一步嗎！當初，推薦先去西羌巡行的人選，我推薦了辛武賢；而丞相、御史又奏請皇上，派義渠安國前去，結果敗壞了大事。金城、湟中地區谷價一斛八錢，我曾對司農中丞耿壽昌說：‘只要我們購買三百萬斛穀物儲備，羌人就不敢輕舉妄動了。’而耿壽昌請求購買一百萬斛，實際只得四十萬斛而已，義渠安國再次出行，又用去一半。這兩項計劃都未實現，才使羌人敢於叛逆。正所謂失之毫釐，差以千里！如今戰事長期不能結束，如果四方蠻夷突然動搖，藉機相繼起兵造反，即使高明的人也無法收拾，豈只是羌人值得憂慮！我誓死也要堅持我的意見，皇上聖明，可以向他陳述我的忠言。”
於是，趙充國上書請求屯田說：“我率領的將士、馬牛食用的糧食、草料須大範圍地從各處徵調，羌亂長久不能解除，則徭役不會止息，又恐發生其他變故，為陛下增加憂慮，確實不是朝廷克敵制勝的上策。況且，對羌人之叛，用智謀瓦解較易，用武力鎮壓則較難，所以我認為進攻不是上策！據估計，從臨羌向東至浩，羌人舊有的私田和公田，民眾沒有開墾的荒地，約有二千頃以上，其間驛站多數頹壞。我以前曾派士卒入山，砍伐林木六萬餘株，存於湟水之濱。我建議：撤除騎兵，留步兵一萬二百八十一人，分別屯駐在要害地區，待到河水解凍，木材順流而下，正好用來修繕鄉亭，疏浚溝渠，在湟以西建造橋樑七十座，使至鮮水一帶的道路暢通。明年春耕時，每名屯田兵卒分給三十畝土地；到四月草木長出後，徵調郡屬騎兵和屬國胡人騎兵各一千，到草地為屯田者充當警衛。屯田收穫的糧食，運入金城郡，增加積蓄，節省大量費用。現在大司農運來的糧食，足夠一萬人一年所食，謹呈上屯田區劃及需用器具清冊。”
漢宣帝下詔詢問趙充國說：“如按照將軍的計劃，羌人叛亂當何時可以剿滅？戰事當何時能夠結束？仔細研究出最佳方案，再次上奏！”
趙充國上奏說：“我聽說，帝王的軍隊，應當不受什麼損失就能取得勝利，所以重視謀略，輕視拚殺。《孫子兵法》說：‘百戰百勝，並非高手中的高手，所以應先使自己立於不敗之地，再等待可以戰勝敵人的機會。’蠻夷外族的習俗雖與我們禮義之邦有所不同，但希望能躲避危害，爭取有利，愛護親屬，懼怕死亡，則與我們一樣。現在，羌人喪失了他們肥美的土地和茂盛的牧草，逃到遙遠的荒山野地，為自己的寄身之地而發愁，骨肉離心，人人都產生了背叛之念。而此時陛下班師罷兵，留下萬人屯田，順應天時，利用地利，等待戰勝羌人的機會。羌人雖未立即剿滅，然可望於一年之內結束戰事。羌人已在迅速瓦解之中，前後共有一萬七百餘人投降，接受我方勸告，回去說服自己的同伴不再與朝廷為敵的共有七十批，這些人恰是瓦解羌人的工具。我謹歸納了不出兵而留兵屯田的十二項有益之處：九位步兵指揮官和萬名官兵留此屯田，進行戰備，耕田積糧，威德並行，此其一。因屯田而排斥羌人，不讓他們回到肥沃的土地上去，使其部眾貧困破敗，以促成羌人相互背叛的趨勢，此其二。居民得以一同耕作，不破壞農業，此其三。騎兵，包括戰馬一個月的食用，能夠屯田士兵維持一年，撤除騎兵可節省大量費用，此其四。春天來臨，調集士卒，順黃河和湟水將糧食運到臨羌，向羌人顯示威力，這是後世禦敵的資本，此其五。農閒時，將以前砍伐的木材運來，修繕驛站，將物資輸入金城，此其六。如果現在出兵，冒險而無必勝把握；暫不出兵，則使叛逆羌人流竄於風寒之地，遭受霜露、瘟疫、凍傷的災患，我們則坐著得到必勝的機會，此其七。可以避免遭遇險阻、深入追擊和將士死傷的損害，此其八。對內不使朝廷的崐威嚴受到損害，對外不給羌人以可乘之機，此其九。又不會驚動黃河南岸大部落而產生新的事變，增加陛下之憂，此其十。修建隍中的橋樑，使至鮮水的道路暢通，以控制西域，揚威千里之外，使軍隊從此經過如同經過自家的床頭一般容易，此其十一。大費用既已節省，便可不徵發徭役，以防止出現預想不到的變故，此其十二。留兵屯田可得此十二項便利，出兵攻擊則失此十二項便利，請陛下英明抉擇！”
漢宣帝再次回覆說：“你說可望於一年之中結束戰事，是說今年冬季嗎？還是何時？難道你不考慮羌人聽說我們撤除騎兵，會集結精銳，攻襲騷擾屯田兵卒和道路上的守軍，再次殺掠百姓，我們將用什麼來制止？將軍深入思考後再次上奏。”
趙充國再次上奏說：“我聽說，軍事行動以謀略為根本，所以多算勝於少算。先零羌之精兵，如今剩下不過七八千人，喪失了原有的土地，分散於遠離家鄉的地區，挨餓受凍，不斷有人叛逃回家。我認為他們崩潰敗亡的時間可望以日月計算，最遠在明年春天，所以說可望於一年中結束戰事。我看到，北部邊疆自敦煌直到遼東，共一萬一千五百多里，守衛邊塞的官吏和戍卒有數千人，敵人多次以大兵攻擊，都不能取勝。現在即使撤除騎兵，而羌人見有屯田戍衛的精兵萬人，且從現在開始，到三月底，羌人馬匹瘦弱，必不敢將妻子兒女丟在其他部族，遠涉山河前來侵擾；也不敢將其家屬送還家鄉。這正是我預計他們必將就地瓦解，不戰自破而制定的策略。至於羌人小規模的侵擾擄掠，偶爾殺傷百姓，原本就無法立刻禁絕。我聽說，打仗如無必勝的把握，就不能輕易與敵人交手；進攻如無必取的把握，就不能輕易勞師動眾。如果發兵出擊，即使不能滅亡先零，但能禁絕羌人小規模的侵擾活動，則可以出兵。如果今天同樣不能禁絕，卻放棄坐而取勝的機會，採取危險的行動，到底得不到好處，還白白使自己內部疲憊、破敗，貶低國家威嚴而損害自己，不能這樣對付蠻夷外族。再者大兵一出，返回時便不可再留，而湟中又不能無人戍守，如果這樣，則徭役又將興起，我認為實無益處。我自己思量，如果尊奉陛下的詔令出塞，率兵遠襲羌人，用盡天子的精兵，將車馬、甲冑散落在山野之中，即使立不下尺寸之功，也能苟且避免嫌疑，過後還能不負責任，不受指責。然而，這些個人的好處卻是對陛下的不忠，不是明主和國家之福！”
趙充國每次上奏，漢宣帝都給公卿大臣討論研究。開始，認為趙充國意見正確的人為十分之三，後增加到十分之五，最後更增至十分之八。漢宣帝詰問開始不同意趙充國意見的人為什麼改變觀點，這些人都叩首承認自己原來的意見不對。丞相魏相說：“我對軍事上的利害關係不瞭解，後將軍趙充國曾多次崐籌劃軍事方略，他的意見通常都很正確，我擔保他的計劃一定行得通。”於是漢宣帝回覆趙充國，嘉勉並採納了趙充國的計劃，又因破羌將軍辛武賢、強弩將軍許延壽多次建議進兵攻擊，所以也同時批准，下詔命兩將軍與中郎將趙率部出擊。許延壽出擊羌人，招降四千餘人；辛武賢斬首二千級；趙斬首及招降也有二千餘人；而趙充國又招降了五千餘人。漢宣帝下詔罷兵，只留下趙充國在當地負責屯田事務。
大司農朱邑去世。漢宣帝因他是個奉職守法的官吏，感到憐惜，下詔賜其子黃金一百斤，作為祭祀之用。
這一年，漢宣帝任命前將軍、龍侯韓增為大司馬、車騎將軍。
丁令國連續三年出兵劫掠匈奴，殺死及擄掠數千人。匈奴派遣騎兵一萬餘人前去攻擊丁令國，但沒有收穫。
二年（辛酉，公元前60年）
春季，正月，因有鳳凰飛集長安，並有甘露降落，所以大赦天下。
夏季，五月，趙充國上奏說：“羌人部眾和軍隊本約五萬人，前後被斬首共七千六百人，投降三萬一千二百人，在黃河、湟水中淹死以及餓死的有五六千人，計算起來，剩下跟隨其首領煎鞏、黃羝一起逃亡的不過四千人。現已歸降的羌人首領靡忘等自己保證可以擒獲這些人，所以我請求罷除屯田部隊。”漢宣帝批准所奏。趙充國整頓部隊返回。
趙充國的好友浩星賜前往迎接趙充國，對他說：“大家都認為破羌、強弩二將軍率兵出擊，多有斬獲、招降，所以才使羌人敗亡。然而，有見識的人則認為羌人已到窮途末路，即使不發兵出擊，也會很快自行投降。將軍見到皇上時，應歸功於破羌、強弩二位將軍率兵出擊，你自己並不能與之相比。這樣做對你並無什麼損失。”趙充國說：“我年歲大了，爵位也到頭了，豈能為避免誇耀一時功勞的嫌疑而欺騙皇上！軍事措施是國家大事，應當為後人立下榜樣。我如不利用自己的餘生專為皇上明白分析軍事上的利害，一旦去世，誰能再對皇上說這些呢！”終於將自己的想法奏明漢宣帝。漢宣帝接受了他的意見，免除辛武賢破羌將軍職務，派其仍回酒泉太守原任。趙充國恢復了後將軍職務。
秋季，羌人若零、離留、且種、庫共同將先零首領猶非、楊玉斬殺。羌人各部首領弟澤、陽雕、良、靡忘都分別率領煎鞏、黃羝所屬四千餘人歸降漢朝。漢宣帝封若零、弟澤二人為帥眾王，其他人都被封侯、封君。開始設定金城屬國，安置歸降的羌人。
漢宣帝下詔命保舉能夠擔任護羌校尉一職的官員。此時趙充國正在生病，丞相、御史、車騎將軍、前將軍共同保舉辛武賢的小弟弟辛湯。趙充國聽說後崐，急忙從病床上起來，上奏說：“辛湯酗酒任性，不能派他負責蠻夷事務，不如派辛湯的哥哥辛臨眾擔任此職。”此時辛湯已拜受了護羌校尉的印信和皇帝符節，漢宣帝下詔，命改任辛臨眾。后辛臨眾因病免職，丞相、御史、車騎將軍、前將軍、後將軍再次保舉辛湯。辛湯多次在酒醉之後虐待羌人，使羌人再度反叛，到底同趙充國預料的一樣。辛武賢深恨趙充國，上書朝廷，告發趙充國之子中郎將趙洩露中樞機密，趙被交付獄吏審訊，自殺而死。
司隸校尉魏郡人蓋寬饒剛直清正，數次昌犯漢宣帝。此時，漢宣帝正注重刑法事務，信任由宦官擔任的中書官。蓋寬饒上了一道秘密奏章說：“如今聖賢之道逐漸衰微，儒家經術難以推行，把宦官當作周公、召公，把法律當作《詩經》、《尚書》。”又引用《易傳》說：“五帝將天下視為公有，三王將天下視為私有。視為私有則傳給子孫，視為公有則傳給聖賢。”奏章呈上，漢宣帝認為蓋寬饒惡意誹謗，將其奏章交中二千石官員處理。當時，執金吾認為：“蓋寬饒是想讓皇上將皇位禪讓給他，大逆不道！”諫大夫鄭昌憐憫感傷蓋寬饒忠直憂國，因議論國事辭不達意而遭文墨之吏詆譭陷害，於是上書為蓋寬饒鳴冤說：“我聽說，山中有猛獸，人們因此而不敢去摘採野菜；國家有忠臣，奸邪之輩因此而不敢抬頭。司隸校尉蓋寬饒，居不求安，食不求飽，進有憂國之心，退有死節之義；上無陛下親屬許、史兩家的庇護，下無作為皇家近侍的金、張兩家的支援；而身負監察職責，秉公行事，所以仇人多而朋友少。他上書陳述對國事的意見，卻被有關官員彈劾，處以死刑。我有幸能跟隨在各位大夫之後，身為諫官，不敢不說出自己的看法！”漢宣帝不聽。九月，蓋寬饒被交付獄吏審判。蓋寬饒用佩刀自刎於未央宮北門之下。人們無不憐惜。
匈奴虛閭權渠單于率領十幾萬騎兵沿漢朝邊塞進行圍獵，企圖侵入漢境擄掠。大軍到達之前，正好有一個名叫題除渠堂的匈奴人逃到漢朝來歸降，將此事報告漢朝，漢宣帝封他為“言兵鹿奚鹿盧侯”，並派後將軍趙充國率騎兵四萬餘人屯駐於沿邊九郡以防備匈奴。一個多月之後，單于身患吐血之病，因而不敢入侵漢境，於是返回，隨即罷兵。匈奴又派題王都犁胡次等來到漢朝，請求和親，尚未得到答覆，單于去世。虛閭權渠單于初即位時，貶黜了顓渠閼氏，顓渠閼氏便與右賢王屠耆堂私通。右賢王參加龍城大會後離去，顓渠閼氏告訴他單于病重，暫時不要遠離。幾天後，單于去世，掌權的貴族郝宿王刑未央派人召諸王前來，尚未到達，顓渠閼氏與其弟左大將且渠都隆奇商議，立右賢王為握衍朐單于。握衍朐單于是烏維單于的曾孫。
握衍朐單于即位後，兇惡殘暴，殺死刑未央等人，任用且渠都隆奇，又將虛閭權渠單于的子弟近親全部罷免，用自己的子弟代替。虛閭權渠單于的兒子稽侯未能當上單于，逃到岳父烏禪幕那裡。烏禪幕本為康居、烏孫之間一個小國的國王，因多次受到侵略，便率其眾數千人歸降匈奴，狐鹿姑單于將自己弟弟之子日逐王的姐姐嫁給烏禪幕為妻，命其統領原來的部眾，居住在西部地區。日逐王先賢撣的父親左賢王本當為單于，而讓位給狐鹿姑單于，狐鹿姑單于曾許諾將來再傳位給左賢王，因而匈奴人大都說日逐王先賢撣應當做單于。日逐王平時就與握衍朐單于有矛盾，便打算率其眾歸降漢朝。他派人前往渠犁，與騎都尉鄭吉取得聯絡。鄭吉徵發渠犁、龜茲等國五萬人前往迎接日逐王率領的一萬二千人、小王將十二人，跟隨鄭吉來到河曲。途中有很多人逃亡，鄭吉派人追殺了他們，於是帶領日逐王等來到京師長安。漢宣帝封日逐王為歸德侯。
鄭吉攻破了車師國，招降了日逐王，威震西域，於是兼管車師以西的西域北路，所以號稱“都護”。漢朝設定都護一職，即從鄭吉開始。漢宣帝封鄭吉為安遠侯。鄭吉於是在西域中部設立幕府，修築烏壘城，離陽關二千七百餘里。匈奴愈發衰弱，不敢與漢朝爭奪西域，從此便取消統治西域的僮僕都尉。漢西域都護負責督察烏孫、康居等三十六國動靜，如發生事變，則奏聞朝廷，能安撫則安撫，不能安撫便進行討伐，從而使漢朝的號令得以頒佈於整個西域。
握衍朐單于改立其堂兄薄胥堂為日逐王。
烏孫昆彌王翁歸靡透過長羅侯常惠上書漢朝廷說：“願以漢朝外孫元貴靡為繼承人，希望能讓他再娶漢公主為妻，結成兩代婚姻，與匈奴斷絕關係。”漢宣帝下詔命公卿大臣商議此事。大鴻臚蕭望之認為：“烏孫在極為遙遠的地方，難保不發生變故，不能答應。”漢宣帝讚賞烏孫新立大功，又毅然斷絕了與匈奴的老關係，便封烏孫公主劉解憂的妹妹劉相夫為公主，賜給她豐厚的嫁妝，命她嫁往烏孫，派常惠護送她到敦煌。尚未出塞，聽說翁歸靡去世，烏孫貴族共同依從原來的約定，立岑娶之子泥靡為昆彌王，號稱“狂王”。於是常惠上書說：“希望將少公主暫時留在敦煌。”常惠趕到烏孫，責問為何不立元貴靡為昆彌王，並宣稱，如不立元貴靡，則將少公主接回長安。漢宣帝命公卿大臣商議此事，蕭望之再次提出：“烏孫騎牆動搖，難以約束結交。如今少公主因元貴靡未被立為單于而回，並沒有對不起夷狄，而是我國之福。少公主如不回來，又將興起徭役。”漢宣帝接受了蕭望之的意見，召還少公主。
三年（壬戌，公元前59年）
春季，三月丙辰（十六日），高平侯魏相去世。夏季，四月戊辰（疑誤），丙吉被任命為丞相。丙吉崇尚寬大，講究禮讓，一般小事並不過問，當時人認為他識大體。
秋季，七月甲子（二十六日），大鴻臚蕭望之被任命為御史大夫。
八月，漢宣帝下詔書說：“官吏如不清廉公正，國家就不能得到治理。現在低階官吏的事務繁忙，而薪俸卻很微薄，若想不讓他們侵奪、敲詐百姓，實在很難！從今以後，百石以下官吏增加俸祿十分之五。
這一年，東郡太守韓延壽被任命為左馮翊。當初，韓延壽擔任潁川太守時，潁川郡在前任太守趙廣漢鼓勵人民相互告發之後，民間多結怨仇。韓延壽改變作法，教導百姓們講究禮讓，又徵召年紀大、閱歷豐的長者，與他們共同研究、決定嫁娶、喪葬、祭祀的禮儀，基本上依照古禮，不許超過規定。百姓們都遵從韓延壽的教導。凡販賣紙車紙馬以及其他陪葬用的各種假器物者，將其物品沒收，拋棄於街市之上。後黃霸代韓延壽為潁川太守，繼續遵循韓延壽的方法，將潁川治理得非常出色。韓延壽為官，崇尚禮義，愛好古人古事，推行教化，每到一地，必定聘請當地賢士，以禮相待，以廣泛地聽取建議，採納他們的批評意見。韓延壽還注意表彰孝順父母、友愛兄弟的品行高尚之人，修建地方公立學校。每年春秋兩季，都要進行古代的“鄉射”之禮，用比賽射箭的辦法選拔人才。屆時，賽場上陳列鐘鼓、管絃，舉行隆重的儀式，人們上下賽場時，都相互作揖禮讓。到每年檢閱地方武裝的“都試”舉行時，在考場上設定斧、旌旗，命將士們演練騎馬射箭之事。修理城池，收取賦稅，都於事前明白布告日期，把按期集合作為一件大事。官吏和百姓非常敬服畏懼，都奔走前往。又在民間設定“正”、“伍長”等管理人員，督率百姓孝順父母，友愛兄弟，禁止收留奸邪之人，街巷、村落之中如有不尋常之事發生，官吏立即就會聞知，所以奸邪之人不敢進入韓延壽管轄地界。開始時，各項事務似乎有些繁瑣，但後來官吏卻因此而不受追捕盜寇之苦，百姓也因此而不必擔憂遭受杖責，所以都感到安全便利。對待下級官吏，既施以十分深厚恩德，又加以嚴格約束。如有人欺瞞、辜負韓延壽，韓延壽就痛切自責：“難道我有什麼事對不起他，否則他怎會如此！”屬下聽說後，都深自愧悔，其所屬某縣尉甚至因此而自殺。有一位門下官吏也因此而自刎，被人救活，韓延壽感動得流下眼淚，派官吏和醫生探視醫治，並大大地減免他家的賦稅徭役。韓延壽在東郡三年，有令必行，有禁必止，刑獄大為減少，因此而調入京師任左馮翊。
韓延壽出外巡視各縣，來到高陵縣，百姓中有兩兄弟，因爭奪田產而相互控告，分別向韓延壽申訴。韓延壽為此深感悲傷，說道：“我有幸被擺在左馮翊這一職位上，是全郡的表率，而今卻不能宣明教化，致使民間出現親骨肉因爭奪產業而相互控告的事，既傷風化，又使賢德的地方長官及嗇夫、三老、孝弟等民間鄉官蒙受恥辱，過錯在我，我應首先退下。”當天就自稱有病，不再崐處理公事，躺在客舍中閉門思過。全縣官員見韓延壽如此，都不知如何是好，縣令、縣丞、嗇夫、三老也都自己把自己關了起來，等待處罰。於是訴訟的兩兄弟同宗族的人相互責備，兩兄弟也深自悔恨，都自己剃去頭髮，袒露身體，前來謝罪，表示願將土地讓給對方，終生不敢再爭。全郡上下一片和睦，都傳播此事，互相告誡勸勉，不敢犯同樣的錯誤。韓延壽的恩德威信遍及所屬二十四縣，無人敢自己挑起訴訟爭端。韓延壽以至誠待人，官吏和百姓都不忍心欺騙他。
匈奴單于又殺死先賢撣的兩個弟弟。烏禪幕為其求情，遭到單于拒絕，因此心懷怨恨。後匈奴左奧王去世，單于立自己的小兒子為奧王，留居王庭。奧部落貴族共同擁立已故奧王之子為王，同他一起率部眾向東遷徙。單于派右丞相率騎兵萬人前往追擊，損失數千人，未能取勝。
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